平成20年４月、内閣府において、作成委員会及び作成ワーキングチームを設置し、同月～同年11月まで、計３回の作成委員会及び計６回のワーキングチームを開催した。
作成にあたっては、モデル案を犯罪被害者等の視点に立ったものとするため、まず、犯罪被害者等に対してアンケートを実施した。アンケート結果に基づき作成した素案を、被害者支援の実務家からなるワーキングチームにおいて検討し、さらに、広く関係機関・団体、専門分野を代表する有識者等からなる委員会において検討を重ねた。また、より現状に則した内容とするため、モデル案の内容について、全国の関係機関・団体に対し、アンケートや意見聴取を実施した。
なお、作成に係る事務作業については、株式会社ザ・コンベンションに委託した。